Leitsatz
1. Das von einem Verwaltungsträger ausgesprochene Hausverbot hat dann öffentlich-rechtlichen Charakter, wenn es dazu dient, (allgemein) die Erfüllung der staatlichen Aufgaben im Verwaltungsgebäude zu sichern bzw. (konkret) die unbeeinträchtigte Wahrnehmung einer bestimmten staatlichen Sachkompetenz zu gewährleisten.
2. Bei einem Rechtsstreit über ein Hausverbot für die Räume des Trägers der Grundsicherung für Arbeitsuchende gegenüber einem (bisherigen) Leistungsempfänger ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben.
3. Eine auf Grund § 44 b Abs. 1 SGB II (SGB 2) durch öffentlich-rechtlichen Vertrag gegründete Arbeitsgemeinschaft ist im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gemäß § 61 Nr. 2 VwGO beteiligungsfähig.
4. Zur Erforderlichkeit einer Ermächtigungsgrundlage für den Erlass eines Hausverbots.
Gründe
Der Antrag des Antragstellers, mit dem er sich gegen ein von der Antragsgegnerin für sofort vollziehbar erklärtes und bis zum 24. November 2010 befristetes Hausverbot vom 18. November 2009 für die Räume der ARGE …, …. in ... wendet, kann keinen Erfolg haben. Der Antrag ist zwar zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I.
Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist eröffnet, da es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt (1.), die nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen ist (2.).
1. Für die Frage, ob ein Hausverbot dem öffentlichen Recht oder dem Privatrecht zuzuordnen ist, stellt die Kammer mit der inzwischen wohl herrschenden Meinung auf den Zweck des Hausverbots und dessen Zusammenhang mit der Aufgabenwahrnehmung der Einrichtung ab (vgl. Jutzi, LKRZ 2009, 16; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Auflage 2008, § 35 Rdnr. 37; Kopp/Schenke, VwGO, 16. Auflage 2009, § 40 Rdnr. 22; Sodan in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Auflage 2006, § 40 Rdnr. 389; OVG Nordrhein-Westfalen, NVwZ-RR 1989, 316; Hessischer VGH, NJW 1990, 1250). Das von einem öffentlich-rechtlichen Verwaltungsträger ausgesprochene Hausverbot hat dann öffentlich-rechtlichen Charakter, wenn es dazu dient, (allgemein) die Erfüllung der staatlichen Aufgaben im Verwaltungsgebäude zu sichern bzw. (konkret) die unbeeinträchtigte Wahrnehmung einer bestimmten staatlichen Sachkompetenz zu gewährleisten (BSG, Beschluss vom 01. April 2009 - B 14 SF 1/08 R -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, NVwZ-RR 1989, 316 zu Hausverbot in einem städtischen Bibliotheksgebäude; Bay. VGH, NJW 1980, 2722 und OVG Schleswig-Holstein, NJW 1994, 340 zur Anordnung eines Hausverbots durch einen Gerichtspräsidenten).
Hiervon ausgehend ist das hier ausgesprochene Hausverbot öffentlich-rechtlicher Natur. Zum einen hat die Antragsgegnerin mit dem Hausverbot eine Maßnahme zur Regelung eines Einzelfalls mit Außenwirkung getroffen und dabei die Handlungsform des Verwaltungsakts durch Anfügung einer Rechtsbehelfsbelehrung, Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO und den Erlass eines Widerspruchsbescheids hervorgehoben. Zum anderen ergibt sich der öffentlich-rechtliche Charakter der Streitigkeit daraus, dass die Antragsgegnerin das Hausverbot mit der Begründung ausgesprochen hat, der Antragsteller habe mehrfach den ordnungsgemäßen Dienstablauf der Behörde gestört und Mitarbeiter beleidigt.
2. Die Streitigkeit ist nach Auffassung der Kammer nicht durch Bundesgesetz ausdrücklich einem anderen Gericht zugewiesen.
Entsprechend ihrem Sinn und Zweck, im Interesse des Rechtsschutzsuchenden Zweifel darüber auszuschließen, welches Gericht anzurufen sei, verlangt die Regelung des § 40 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO eine ausdrückliche anderweitige Zuweisung der Streitigkeit an ein anderes Gericht (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O. § 40 Rdnr. 49). Nur eine als solche bezeichnete und erkennbare Sonderregelung soll die Zuständigkeit der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit bei öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten ausschließen (BVerwGE 40, 112; Sodan in: Sodan/Ziekow, a.a.O., § 40 Rdnr. 486). Für die Annahme einer ausdrücklichen Zuweisung ist es nicht erforderlich, dass der Gesetzgeber diese Zuweisung für einzelne, dem jeweiligen Rechtsgebiet zuzurechnende Streitigkeiten besonders betont (BVerwG, NJW 1986, 2845). Vielmehr genügt es, wenn eine Zuweisung zwar nicht unmittelbar ausgesprochen ist, sich der dahingehende Wille des Gesetzes jedoch aus dem Gesamtgehalt der Regelung und dem Sachzusammenhang in Verbindung mit der Sachnähe eindeutig und logisch zwingend ergibt (Kopp/Schenke, a.a.O. § 40 Rdnr. 49 m.w.N.).
Danach ist die vorliegende Streitigkeit nicht einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen. In Betracht kommt hier allein die Vorschrift des § 51 Abs. 1 Nr. 4 a SGG, wonach in Angelegenheiten der Grundsicherung für Arbeitssuchende nach dem SGB II der Rechtsweg zu den Sozialgerichten eröffnet ist. Eine Angelegenheit der Grundsicherung für Arbeitssuchende im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 4 a SGG liegt vor, wenn es sich um einen Rechtsstreit handelt, bei dem die Möglichkeit gegeben ist, dass die von dem Kläger/Antragsteller hergeleitete Rechtsfolge ihre Grundlage im SGB II findet (Keller in: Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, SGG, 9. Auflage 2008, § 51 Rdnr. 29 a). Dabei ist der Anwendungsbereich des § 51 Abs. 1 Nr. 4 a SGG nicht auf sozialrechtliche Ansprüche im engeren Sinne, wie etwa Leistungsansprüche, beschränkt. Er umfasst vielmehr alle Streitigkeiten, die mit der Gewährung von Leistungen der Grundsicherung an Arbeitssuchende durch die Leistungsträger im Sinne der §§ 44 b, 6 SGB II zusammenhängen (VG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2006 – 4 A 385/06 -, juris).
Um eine solche Streitigkeit im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 4 a SGG handelt es sich nach Ansicht der Kammer bei dem von der Antragsgegnerin gegenüber dem Antragsteller bis zum 24. November 2010 ausgesprochenen Hausverbot für die Räume der ARGE ... nicht. Zwar stand der Antragsteller vom 01. November 2008 bis zum 31. Oktober 2009 im Leistungsbezug der Antragsgegnerin und sprach in diesem Zusammenhang mehrfach im Gebäude der Antragsgegnerin am ... in ... vor. Auch nach Beendigung der Gewährung von Leistungen nach dem SGB II suchte der Antragsteller die Räume der Antragsgegnerin am 16. November 2009 auf, um für die im Leistungsbezug der Antragsgegnerin stehende Frau N... einen Widerspruchsbescheid in Empfang zu nehmen. Das gegenüber dem Antragsteller am 18. November 2009 ausgesprochene Hausverbot erging deshalb, weil dieser in der Vergangenheit, d.h. während und nach Abschluss des Leistungsbezugs durch die Antragsgegnerin, den regulären Dienstablauf gestört und zahlreiche Mitarbeiter beleidigt hatte. Eine Streitigkeit, die mit der Gewährung von Leistungen der Grundsicherung an Arbeitssuchende durch einen Grundsicherungsträger zusammenhängt, ist damit nicht gegeben.
Allerdings hat das Bundessozialgericht in seinem Beschluss vom 01. April 2009 (B 14 SF 1/08 R -, juris) die Auffassung vertreten, bei einem Rechtsstreit über ein Hausverbot für die Räume des Trägers der Grundsicherung für Arbeitsuchende gegenüber einem Leistungsempfänger sei der Rechtsweg zur Sozialgerichtsbarkeit gegeben, wenn ein enger Sachzusammenhang zu den vom Träger wahrzunehmenden Sachaufgaben bestehe. Zur Begründung führt das BSG u.a. aus, soweit es sich um Maßnahmen handele, die - wie das Hausverbot - keine unmittelbare normative Grundlage im SGB II hätten, sei danach zu fragen, ob die Maßnahme in engem sachlichem Zusammenhang zur Verwaltungstätigkeit der Behörden nach dem SGB II stehe. Hinreichende Sachnähe sei insbesondere dann anzunehmen, wenn die Beteiligten über Rechtsfolgen aus der Anwendung sozialverwaltungsverfahrensrechtlicher Normen nach dem SGB X stritten, sofern der Streitigkeit materiell Rechtsverhältnisse nach dem SGB II zugrunde lägen. Jedenfalls wenn das Hausverbot im Rahmen oder aus Anlass eines zwischen den Beteiligten geführten Verwaltungsverfahrens (§ 8 SGB X) ausgesprochen werde, sei ein die Rechtswegzuständigkeit der Sozialgerichte begründender Sachzusammenhang zu den Angelegenheiten der Grundsicherung für Arbeitsuchende zu bejahen. Zwar fehle es im SGB X ebenso wie im SGB II an einer ausdrücklichen geschriebenen Ermächtigungsgrundlage für die Erteilung von Hausverboten oder sonstigen Ordnungsmaßnahmen. Für Ordnungsmaßnahmen gegen Personen, die im Zusammenhang mit ihrer Beteiligung an einen Verwaltungsverfahren ergingen, leite sich die Kompetenz des Sozialleistungsträgers jedoch aus dem Sachzusammenhang mit den von ihm wahrgenommenen Sachaufgaben (Annexkompetenz) her und folge die Befugnis aus der kraft Herkommens anerkannten internen Ordnungsgewalt. Dieser Sachzusammenhang zwischen einem Hausverbot und den vom Träger wahrzunehmenden Sachaufgaben sei in Angelegenheiten der Grundsicherung für Arbeitsuchende ausgesprochen eng.
Die Auffassung des Bundessozialgerichts teilt die beschließende Kammer nicht (ebenso LSG Rheinland-Pfalz, LKRZ 2009, 20; LSG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 05. März 2007 – L 16 B 3/07 SF -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, NVwZ-RR 1998, 595; Jutzi, LKRZ 2009, 16; Keller in: Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, a.a.O., § 51 Rdnr. 39; Lowe in: BeckOK SGG, Stand Dezember 2009, § 51 Rdnr. 1 und 6). Die Erteilung eines Hausverbots durch einen Grundsicherungsträger gehört nach Ansicht der Kammer auch bei weiter Auslegung des § 51 Abs. 1 Nr. 4 a SGG nicht zu den „Angelegenheiten der Grundsicherung“. Mit den in § 51 Abs. 1 SGG genannten Sachgebieten sind nicht Streitigkeiten mit bestimmten Verwaltungen gemeint, sondern öffentlich-rechtliche Streitigkeiten in Angelegenheiten u.a. der Sozialversicherung, der Grundsicherung und Sozialhilfe. Ob eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit eine der genannten Angelegenheiten betrifft, richtet sich danach, ob das Rechtsverhältnis, aus dem der Kläger/Antragsteller seinen materiellen Anspruch herleitet, seiner Natur nach einem dieser Rechtsgebiete zuzurechnen ist. Dies ist bei der Erteilung eines Hausverbots durch einen Grundsicherungsträger gerade nicht der Fall. Ebenso wenig, wie beamtenrechtliche Maßnahmen eines Grundsicherungsträgers danach als Angelegenheit der Grundsicherung zu qualifizieren wären (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 28. November 2005 – 1 M 462/05 -, juris zur Umsetzung eines kommunalen Beamten zu einer Arbeitsgemeinschaft nach § 44 b SGB II), mutiert das öffentlich-rechtliche Hausrecht zu einer Angelegenheit im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 4 a SGG, weil es von einem Grundsicherungsträger erlassen wird (so zutreffend OVG Nordrhein-Westfalen, NVwZ-RR 1998, 595).
Das vom Bundessozialgericht in den Mittelpunkt seiner Argumentation gestellte Kriterium des Sachzusammenhangs zwischen dem Hausverbot und den vom Grundsicherungsträger wahrzunehmenden Sachaufgaben hält die Kammer nicht für überzeugend. Die Anknüpfung des Hausrechts an die Wahrnehmung eines konkreten Verwaltungverfahrens im Sinne des § 8 SGB X (vgl. § 9 VwVfG, § 86 AO) zur Bestimmung des Rechtsweges führt zu einer unerwünschten „Parzellierung“ des öffentlich-rechtlichen Hausrechts (s. Jutzi, LKRZ 2009, 16). Es entstehen im Einzelfall erhebliche Abgrenzungsschwierigkeiten (wann ist z.B. das Verwaltungsverfahren beendet?); dies widerspricht dem Gebot der Ausdrücklichkeit des § 40 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO, demzufolge der Rechtsschutzsuchende bei Rechtswegzuweisungen auf den Wortlaut einer Zuständigkeitsregelung vertrauen können muss. Jutzi führt in seiner Abhandlung zu dieser Problematik (LKRZ 2009, 16, 17) hierzu ein anschauliches Beispiel an: „ Wird einem sich übermäßig erregenden Bürger ein Hausverbot erteilt, der sich bei einer Gemeindeverwaltung beschwert, weil ihm nicht die beantragte Steuerklasse auf der Lohnsteuerkarte eingetragen und ihm für seinen als gefährlich geltenden Hund eine höhere Hundesteuer abverlangt wurde, wäre sowohl der Rechtsweg zum Finanz- als auch zum Verwaltungsgericht eröffnet “. Für eine solche „Parzellierung“ gibt es keine Notwendigkeit. Anlass für ein von einem Träger öffentlicher Verwaltung ausgesprochenes Hausverbot ist allein der Umstand, dass der ordnungsgemäße Dienstablauf der Behörde gestört wird. Das Hausverbot ist eine Ordnungsmaßnahme, die den ungestörten Verlauf der Verwaltungsarbeit sicherstellen soll. Eine besondere Sachkunde in sozial- oder finanzrechtlichen Fragen, die die Zuweisung an die Gerichte der Sozial- oder Finanzgerichtsbarkeit rechtfertigen könnte, ist für die Beantwortung der Frage, ob ein öffentlich-rechtliches Hausverbot rechtmäßig ist, gerade nicht erforderlich. Die Grundsätze, die jeder Träger öffentlicher Verwaltung bei der Durchsetzung seines Hausrechts zu beachten hat, sind identisch, und zwar unabhängig davon, ob die Rechtmäßigkeit der jeweils öffentlich-rechtlich geordneten Aufgabenerledigung im Verwaltungs-, Sozial- oder Finanzrechtsweg überprüft werden kann (s. OVG Nordrhein-Westfalen, NVwZ-RR 1998, 595). Eventuelle Besonderheiten des jeweiligen Verwaltungsbereichs müssen die Verwaltungsgerichte ohnehin berücksichtigen (Jutzi, LKRZ 2009, 16, 18). Sachgerecht ist die Eröffnung des Rechtswegs zu den Sozial- oder Finanzgerichten als Fachgerichten nach Ansicht der Kammer somit lediglich dort, wo die besonderen sozial- oder finanzrechtlichen Vorschriften streitentscheidend sein können, weil in diesem Bereich die besondere Sachkompetenz der Sozial- bzw. Finanzgerichte zum Tragen kommt (so auch Lowe in: BeckOK SGG, Stand Dezember 2009, § 51 Rdnr. 1). Dies ist bei der Erteilung eines Hausverbots jedoch nicht der Fall.
Der Antrag ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alternative i. V. m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO statthaft, denn der Antragsteller begehrt mit seinem Eilantrag sinngemäß die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen das von der Antragsgegnerin für sofort vollziehbar erklärte und bis zum 24. November 2010 befristete Hausverbot vom 18. November 2009 für die Räume der ARGE ... in ...
Die Antragsgegnerin ist teilrechtsfähig und damit für das vorliegende Verfahren beteiligungsfähig gemäß § 61 Nr. 2 VwGO. Sie ist eine auf Grund des – nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 20. Dezember 2007 (NVwZ 2008, 183) trotz seiner Verfassungswidrigkeit bis zum 31. Dezember 2010 anwendbaren - § 44 b SGB II durch öffentlich-rechtlichen Vertrag gebildete Arbeitsgemeinschaft (ARGE) der Bundesagentur für Arbeit und der Stadt K... (s. den Vertrag vom 03. September 2004) und damit eine öffentlich-rechtliche Einrichtung eigener Art (vgl. VG Neustadt, Beschluss vom 23. November 2006 – 4 L 1746/06.NW -, juris; SG Hannover, NVwZ 2005, 976; Rixen in: BeckOK SGB II, Stand Dezember 2009, § 44 Rdnr. 11).
II.
Der Antrag ist in der Sache aber unbegründet. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Hausverbots vom 18. November 2009 ist sowohl in formeller (1.) als auch in materiell-rechtlicher Hinsicht (2.) offensichtlich rechtmäßig.
1. Die von der Antragsgegnerin gegebene Begründung für den Sofortvollzug genügt den formellen Anforderungen an die Begründungspflicht nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Hiernach ist die Behörde verpflichtet, mit einer auf den konkreten Fall abgestellten und nicht nur formelhaften Begründung darzulegen, warum ein besonderes Interesse gerade an der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsakts besteht.
Die Antragsgegnerin hat diese formelle Begründungspflicht (noch) erfüllt. In der Verfügung hat sie (wenn auch knapp) den konkreten Fall gewürdigt und dargelegt, weshalb hier das öffentliche Interesse die sofortige Vollziehung erfordert. Sie hat ausgeführt, das öffentliche Interesse an einem reibungslosen Dienstablauf innerhalb der ARGE überwiege gegenüber dem privaten Interesse an dem individuellen Zugang zu den Diensträumen wegen der Gefahr wiederholter Störungen durch das Verhalten des Antragstellers. Dies ist ausreichend. Einer eingehenderen Begründung bedurfte es nicht, weil vorliegend das besondere Vollzugsinteresse mit dem allgemeinen Interesse am Erlass des Hausverbots zusammenfällt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 18. Februar 2010 - 8 B 10115/10.OVG -; Kopp/Schenke, VwGO, 16. Auflage 2009, § 80 Rdnr. 92 m.W.N.).
2. In materieller Hinsicht ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Hausverbots vom 18. November 2009 ebenfalls nicht zu beanstanden.
Für das Interesse des Betroffenen, einstweilen nicht dem Vollzug der behördlichen Maßnahmen ausgesetzt zu sein, sind zunächst die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs von Belang (vgl. BVerfG, NVwZ 2009, 581). Ein überwiegendes Interesse eines Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist in der Regel anzunehmen, wenn die im Eilverfahren allein mögliche und gebotene Überprüfung ergibt, dass der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist. Denn an der Vollziehung eines ersichtlich rechtswidrigen Verwaltungsakts kann kein öffentliches Vollzugsinteresse bestehen. Ist der Verwaltungsakt dagegen offensichtlich rechtmäßig, so überwiegt das Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse des Antragstellers nur dann, wenn zusätzlich ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts besteht (vgl. BVerfG, NVwZ 2009, 240; OVG Schleswig-Holstein, NordÖR 2007, 452; s. auch Finkelnburg/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 5. Auflage 2008, Rdnr. 975). Kann aufgrund der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Überprüfung nicht festgestellt werden, ob der Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig oder offensichtlich rechtswidrig ist, so beschränkt sich die verwaltungsgerichtliche Kontrolle des Sofortvollzuges des Verwaltungsakts auf die Durchführung einer Interessenabwägung, die je nach Fallkonstellation zugunsten des Antragstellers oder des Antragsgegners ausgehen kann (BVerfG, NVwZ 2007, 1176, 1177).
Nach diesen Grundsätzen überwiegt vorliegend das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Hausverbots das private Interesse des Antragstellers, diesem bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens einstweilen nicht nachkommen zu müssen. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung ergibt sich daraus, dass der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig ist und mit seiner Durchsetzung nicht bis zur Bestandskraft, deren Eintritt noch nicht abzusehen ist, abgewartet werden kann.
Die angefochtene Verfügung ist formell rechtmäßig.
Da die Antragsgegnerin den Antragsteller vor Erlass des Hausverbots nicht nach § 28 Abs. 1 VwVfG angehört hatte, lag zunächst ein Anhörungsverstoß vor. Dieser ist aber gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG mit Erlass des Widerspruchsbescheids vom 15. Dezember 2009 geheilt worden. Die §§ 28, 45 VwVfG sind hier einschlägig und nicht die - nahezu inhaltsgleichen - Bestimmungen der §§ 24, 41 Abs. 1 Nr. 3 SGB X. Zwar gilt nach § 2 Nr. 4 VwVfG das Verwaltungsverfahrensgesetz nicht für Verfahren nach dem Sozialgesetzbuch. Dieses ist – auch wenn wie hier eine Arbeitsgemeinschaft nach § 44 b SGB II gehandelt hat – vorliegend aber nicht anwendbar. Die Ausnahme des § 2 Nr. 4 VwVfG wurde mit Rücksicht auf durch „soziale Erwägungen bedingte Besonderheiten dieser Sachgebiete“ getroffen. Daher sind nur die Materien vom Anwendungsbereich des VwVfG ausgenommen, auf die in SGB I und X Bezug genommen wird (Ronellenfitsch in: BeckOK VwVfG, Stand Januar 2010, § 2 Rdnr. 17). Dies ist bei der Erteilung eines Hausverbots nicht der Fall. Hier geht es nicht um die Gestaltung von Sozialleistungen zur Verwirklichung sozialer Gerechtigkeit und sozialer Sicherheit und die Sicherung eines menschenwürdigen Daseins (s. § 1 SGB I) und betrifft auch nicht die Verwaltungstätigkeit der Behörden, die nach dem SGB X ausgeübt wird, sondern ausschließlich um ordnungsrechtliche Aspekte, nämlich die Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Dienstablaufs innerhalb eines Verwaltungsträgers. Das Hausverbotsverfahren ist ein eigenständiges Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG.
In materieller Hinsicht findet das von der Antragsgegnerin ausgesprochene Hausverbot eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage. Dabei kann dahinstehen, ob die hier streitige Anordnung aufgrund von Gewohnheitsrecht in Verbindung mit der Organisationsgewalt des Behördenleiters erlassen werden darf (so z.B. VG Mainz, Beschluss vom 27. Februar 2007 - 6 L 72/07.MZ -) oder ob sie einer formellen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedarf. Für Letzteres spricht, dass sich das Erfordernis einer gesetzlichen Ermächtigung zu Eingriffsakten aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ergibt. Dieser eingeschränkte Gesetzesvorbehalt war bereits vor Erlass des Grundgesetzes allgemein anerkannt. Im Anschluss an diesen vorkonstiutionellen Rechtsgrundsatz, der jetzt aus Art. 20 GG abzuleiten ist, bedarf jede Eingriffskompetenz einer eindeutigen gesetzlichen Grundlage. Abgesehen von der Übertragung einer bestimmten Aufgabe muss eine gesetzliche Eingriffskompetenz vorhanden sein; es entspricht einem elementaren rechtsstaatlichen Gebot, dass Verwaltungsbehörden nur im Rahmen der ihnen zugewiesenen Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten befugt sind (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 07. Januar 2010 – 1 A 10831/09.OVG -, juris m.w.N.). Ein Rückgriff auf eine sog. Annex-Kompetenz in dem Sinne, dass die Verwaltung sich zur Realisierung der in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden materiellen Rechtslage des Instrumentes des Verwaltungsaktes bedienen dürfe, solange keine Rechtsnorm dem entgegenstehe, ist grundsätzlich nicht zulässig. Entweder muss die Ermächtigungsgrundlage im Gesetz geregelt sein oder ihm doch zumindest durch Auslegung entnommen werden können (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 07. Januar 2010 – 1 A 10831/09.OVG -, juris m.w.N.).
Hält man im Hinblick auf den rechtsstaatlichen Gesichtspunkt der Gesetzmäßigkeit der Eingriffsverwaltung für den Erlass eines Hausverbots für ein Verwaltungsgebäude im öffentlich-rechtlichen Bereich gegenüber einem Bürger eine formelle gesetzliche Grundlage für erforderlich, so ist diese hier gegeben.
Diese folgt allerdings nicht aus § 44 b Abs. 2 und 3 SGB II, wonach der Geschäftsführer der ARGE die Geschäfte der Arbeitsgemeinschaft führt und die Arbeitsgemeinschaft die Aufgaben der Agentur für Arbeit als Leistungsträger nach diesem Buch wahrnimmt. Dabei handelt es sich lediglich um eine Zuständigkeitsnorm, aus der nicht die Befugnis abgeleitet werden kann, gegenüber einem Dritten einen Verwaltungsakt zu erlassen (vgl. Jutzi, LKRZ 2009, 16, 17; Brüning, DÖV 2003, 389, 392; Schmehl/Richter, JuS 2005, 817, 820). Unabhängig von der Frage, ob der Schutz der Funktionsfähigkeit hoheitlicher Einrichtungen durch den Einrichtungsträger gegen Störungen, die von ihren eigenen Nutzern ausgehen und somit „von innen” erfolgen, überhaupt im Anwendungsbereich des Polizei- und Ordnungsrechts liegt, scheiden hier auch die §§ 1, 9 POG als taugliche Ermächtigungsgrundlage für das Hausverbot aus, denn die Antragsgegnerin ist keine Ordnungsbehörde im Sinne des § 88 POG.
Nach Auffassung der Kammer kämen, sieht man Gewohnheitsrecht nicht als ausreichend an, als Rechtsgrundlage für das am 18. November 2009 ausgesprochene Hausverbot die §§ 858 ff., 903, 1004 Abs. 1 Satz 1 BGB in entsprechender Anwendung in Betracht, die den Abwehranspruch des Eigentümers bzw. Besitzers gegenüber Störungen durch Dritte regeln (s. auch Jutzi, LKRZ 2009, 16, 17). Bei den Diensträumen, in denen die ARGE ... untergebracht ist, handelt es sich um öffentliche Sachen im Verwaltungsgebrauch, die der Verwaltung zur Aufgabenerfüllung unmittelbar durch den Gebrauch durch Amts- und Funktionsträger dienen. Dabei spielt es keine Rolle, ob das Grundstück, auf dem sich das Verwaltungsgebäude befindet, im Eigentum der öffentlichen Hand oder eines Privaten steht. Nach der Theorie des modifizierten Privateigentums wird das an öffentlichen Sachen bestehende privatrechtliche Eigentum durch ein öffentlich-rechtliches, gegen jedermann dinglich wirkendes Herrschaftsrecht, ähnlich einer Dienstbarkeit, überlagert, um den Verwaltungszwecken gerecht werden zu können (vgl. BVerwGE 116, 67). Wird die Nutzung eines Grundstücks zu öffentlich-rechtlichen Zwecken durch einen Dritten gestört, so stellen die im Öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren §§ 858 ff., 903, 1004 Abs. 1 Satz 1 BGB eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die Beseitigung der Beeinträchtigung dar. Dazu gehört auch der Erlass eines Hausverbots gegenüber dem Dritten.
Im Gegensatz zum zivilrechtlichen Hausrecht, das seinem Inhaber ermöglicht, grundsätzlich frei darüber zu entscheiden, wem er den Zutritt zu der Örtlichkeit gestattet und wem er ihn verwehrt (BGH, NJW 2010, 534), sind an das öffentlich-rechtliche Hausverbot wegen Art. 20 Abs. 3 GG allerdings strengere Anforderungen zu stellen (vgl. Mißling, NdsVBl 2008, 267, 269). Der Ausspruch eines Hausverbots hat präventiven Charakter, indem er darauf abzielt, zukünftige Störungen des Betriebsablaufs in der Behörde zu vermeiden. Das ausgesprochene Hausverbot hat daher grundsätzlich zunächst die Tatsachen zu benennen, die in vorangegangener Zeit den Hausfrieden gestört haben, weiter ist anzuführen, dass in Zukunft wieder mit Störungen zu rechnen und das Hausverbot daher erforderlich ist, um erneute Vorfälle zu verhindern. Allerdings muss eine Behörde auch mit aus ihrer Sicht schwierigen Besuchern zurechtkommen. Sie kann daher nicht sogleich auf ein Hausverbot zurückgreifen. Diese Möglichkeit ist ihr vielmehr erst dann eröffnet, wenn es durch das Verhalten des Adressaten zu einer beachtlichen, d.h. mehr als nur leichten und/oder vorübergehenden Beeinträchtigung der öffentlichen Tätigkeit innerhalb der Behörde gekommen ist (Mißling, NdsVBl 2008, 267, 270). Dies ist anzunehmen, wenn der Dienstablauf nachhaltig gestört wird, zum Beispiel weil Bedienstete beleidigt werden oder der Besucher in nicht hinnehmbarer Weise aggressiv reagiert und mit einer Wiederholung derartiger Vorfälle zu rechnen ist (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 7. März 2005 - 7 B 10104/05.OVG -). Es spricht vieles dafür, dass im vorliegenden Fall davon ausgegangen werden muss.
Ausweislich der vorgelegten Verwaltungsvorgänge kam es in der Vergangenheit wiederholt zu zum Teil erheblichen Auseinandersetzungen des Antragstellers mit Bediensteten der Antragsgegnerin. Der Antragsteller wurde bei seinen häufigen Vorsprachen gegenüber den Mitarbeitern der Antragsgegnerin immer wieder ausfällig, schrie herum und störte den Dienstbetrieb. Exemplarisch sei auf die folgenden Vorfälle hingewiesen:
Am 18. Dezember 2008 drohte der Antragsteller für den Fall, dass er das Kindergeld nicht sofort bar ausgezahlt bekäme, sich umzubringen (Blatt 191 der Verwaltungsakte).
Bei der Vorsprache am 14. September 2009 beleidigte er den Sachbearbeiter S….. in einem Gespräch mit einem andern Mitarbeiter mit den Worten: „Der Herr S..., dieser Hornochse, der kann mich am Arsch lecken. Das können sie ihm ruhig wortwörtlich so sagen. […]“ (Blatt 432 der Verwaltungsakte). Er unterstellte diesem in seinem Brief vom 29. September 2009 menschenunwürdiges Verhalten (Blatt 476 der Verwaltungsakte). An diesem Tag wurde der Antragsteller in den Räumen der Widerspruchsstelle der Antragsgegnerin auch laut und ungehalten. Er äußerte: „ Dies ist keine Behörde, sondern ein Sauladen “ und schimpfte in ähnlicher Weise lautstark auf dem Flur nach Verlassen des Raumes weiter (Blatt 467 der Verwaltungsakte).
Am 22. Oktober 2009 begehrte er an der Kundentheke einen Vorschuss auf die Leistungen für November, obwohl er ab dem 01. November 2009 nicht mehr im Bezug von Leistungen der Antragsgegnerin stand. Als ihm kein Geld bar ausgezahlt wurde, wurde er laut, fragte, ob Herr S... zu dumm wäre, um zu lesen und weigerte sich zu gehen, obwohl ihn die Mitarbeiterin mehrfach dazu aufforderte. Er wiederholte mehrmals, dass alle nur dumme Hilfslehrlinge in diesem Sauladen wären und dies solle auch dem Chef mitgeteilt werden. Dies schrie er herum (Blatt 596 der Verwaltungsakte).
Am 16. November 2009 sprach der Antragsteller in der Widerspruchsstelle vor, weil er einen Widerspruchsbescheid ausgehändigt haben wollte, der nicht an ihn, sondern seine ehemalige Lebensgefährtin N... ergangen war. Die Teamassistentin bat ihn, dass Frau N... am nächsten Tag bei der zuständigen Widerspruchssachbearbeiterin anrufen solle und die Bevollmächtigung des Antragstellers diesbezüglich bestätigen möge (Blatt 599 der Verwaltungsakte). Daraufhin begann der Antragsteller, herumzuschreien und die Teamassistentin zu beschimpfen. Er fragte sie, ob hier denn alle zu dumm und zu doof wären, um zu lesen.
In einem Schreiben vom 27. November 2009 an den Geschäftsführer warf er diesem Befangenheit vor, weil er nur „auf die schwachsinnigen Vorwürfe von offenbar überforderten Mitarbeiterinnen der Widerspruchsstelle hin“ einen nichtigen Verwaltungsakt erlassen habe (Bl. 7 der Widerspruchsakte). In diesem Brief bezeichnete er es als sein Hobby, rechtswidrige Handlungen der verschiedenen ARGEn anzuprangern und von den zuständigen Gerichten korrigieren zu lassen. Man möge den überforderten Mitarbeiterinnen eine Kopie des § 13 SGB X vorlesen, da selbst Lesen den Damen schwer falle. Also sei doch seine Feststellung am 16. November 2009 zutreffend gewesen, wenn er schließlich habe verlauten lassen, dass hier nur Doofe und Dumme arbeiten würden, die nicht lesen könnten (Blatt 8 der Widerspruchsakte).
Im Hinblick auf dieses Verhalten des Antragstellers ist das angeordnete Hausverbot, von dem die Antragsgegnerin Ausnahmen zugelassen hat, offensichtlich rechtmäßig. Die aufgezählten Vorfälle sind jedenfalls in ihrer Gesamtheit gravierend genug für ein Hausverbot. Der Antragsteller hat sowohl schriftlich als auch bei seinen Vorsprachen bei der Antragsgegnerin vollkommen unangemessen reagiert, die Mitarbeiter in nicht hinnehmbarer Weise beleidigt und mit seinem Verhalten immer wieder den Dienstablauf gestört.
Auch wenn der Antragsteller seit dem 01. Dezember 2009 nicht mehr im Leistungsbezug der Antragsgegnerin steht, besteht eine Wiederholungsgefahr für die Zukunft. Denn er hat auch in Vertretung von Frau N... bei der Antragsgegnerin vorgesprochen und wollte für diese Grundsicherungsangelegenheiten erörtern.
Schließlich ist das für die Dauer eines Jahres ausgesprochene Hausverbot vom 18. November 2009 auch im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden. Der Antragsteller steht seit dem 01. Dezember 2009 nicht mehr im Leistungsbezug der Antragsgegner. Ihm wird damit nicht die Geltendmachung von Leistungen nach dem SGB II im Rahmen der persönlichen Vorsprache und Mitwirkung für die Erbringung der Leistungen unmöglich gemacht. Die Antragsgegnerin hat den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ausreichend beachtet, indem sie Ausnahmen von dem Hausverbot zugelassen hat. Denn für den Fall, dass Regelungsbedarf hinsichtlich des beendeten Leistungsbezugs bestehe, hat sie den Antragsteller auf die vorherige Vereinbarung eines Termins verwiesen. Es ist dem Antragsteller zuzumuten, das in der Verfügung genannte Dienstgebäude der Antragsgegnerin nur nach Terminabsprache zu betreten. Die Antragsgegnerin wird so in die Lage versetzt, die ihr geeignet erscheinenden Vorkehrungen für die Wahrnehmung von Terminen durch den Antragsteller zu treffen. Auf der anderen Seite wird dieser nicht gehindert, im Einzelfall die notwendigen Behördengänge zu tätigen.
Das besondere Vollzugsinteresse ist ebenfalls gegeben. In Sachverhaltskonstellationen, in denen zur Wiederherstellung der Ordnung zu einem Hausverbot gegriffen werden muss, besteht regelmäßig die Notwendigkeit der sofortigen Vollziehung, wenn nicht das Hausverbot leer laufen und seine Wirkung verlieren soll. Die sofortige Vollziehung des Hausverbots vom 18. November 2009 ist daher erforderlich, um den ordnungsgemäßen Dienstleistungsbetrieb der Antragsgegnerin mit sofortiger Wirkung zu gewährleisten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes beruht auf §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 3 GKG i. V. m. dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.